АДМИНИСТРАЦИЯ ПРЕЗИДЕНТА

Термин «президент» происходит от лат. praesidens, что буквально означает «сидящий впереди». Однако в его нынешнем понимании как главы государства этот термин начали употреблять с конца XVIII века, когда был учрежден институт президентства в США. Первые европейские президентские республики появились в результате революционных событий 1848 года во Франции и Швейцарии. Остальные государства Европы, Азии и Африки до конца XIX века оставались монархиями. В XX веке после сильнейших мировых катаклизмов: революций, войн, распада колоний — появилось множество новых независимых государств, где был образован институт президентства. После Первой мировой войны в Европе государства возглавили президенты в Австрии, Веймарской Республике, Чехословакии, Польше, странах Балтии. Первые президентские государства в Азии возникли в 30–40-е годы XX столетия: Филиппины, Сирия, Ливан.

В конце 80-х во всех государствах Восточной и Центральной Европы произошла смена общественно-экономического строя, в результате чего здесь также утвердились государственно-политические институты, принятые прежде всего в западных странах и США.

Впервые в российской истории попытка учредить в СССР выборный пост президента была предпринята еще при подготовке проекта Конституции 1936 года. Однако Сталин, сосредоточивший к тому времени в своих руках всю полноту власти, выступил против, заявив: «По системе нашей Конституции в СССР не должно быть единоличного президента, избираемого всем населением, наравне с Верховным Советом, и могущего противопоставлять себя Верховному Совету». Сталин считал целесообразным возложить президентские полномочия на Президиум Верховного Совета, который стали образно называть коллегиальным президентом.

Вопрос о президентстве поднимался в 1964 году Н. С. Хрущевым при разработке проекта новой Конституции СССР. Была даже подготовлена соответствующая глава, однако в окончательный текст конституции она не вошла, поскольку единственным кандидатом на этот пост был Хрущев, а его положение у власти было уже недостаточно прочным.

Возможность введения поста президента обсуждалась и на XIX Всесоюзной партконференции (июнь-июль 1988 года), но участники конференции остановили свой выбор на должности председателя Верховного Совета СССР.

За многие годы советской власти произошло искажение принципа коллективного руководства, что привело к безответственности, ошибкам и злоупотреблениям. Появилась необходимость индивидуализировать социальную и политическую ответственность за управление страной. Поворот произошел в 1990 году. В феврале Пленум ЦК КПСС активно обсуждал идею президентской власти, а уже в марте внеочередной Съезд народных депутатов принял закон «Об учреждении поста Президента и внесении изменений в Конституцию СССР». Введение поста президента СССР должно было, с одной стороны, укрепить систему центральной власти в условиях обретения республиками реального суверенитета, а с другой — противопоставить централизованное руководство страной угрозе сепаратистских настроений. И несмотря на то, что пост президента в СССР просуществовал менее двух лет, это не прошло бесследно. Во-первых, таким образом была обеспечена преемственность власти в период крушения партийной системы. Во-вторых, создана возможность для учреждения аналогичной структуры власти в бывших союзных республиках.

Пост президента РСФСР был учрежден в результате всероссийского референдума 17 марта 1991 года. За его введение высказалось около 70% избирателей, принявших участие в голосовании. Первоначально подразумевалось, что этот пост будет аналогичным посту президента СССР, с некоторыми заимствованиями из французской и американской моделей. Особенно близкой по духу была формулировка из конституции Франции 1958 года, в которой провозглашалось, что президент является арбитром над всеми властями, обеспечивающим их функционирование. И все же сложившимся институт президентства в России можно считать лишь со времени принятия Конституции 1993 года. Именно конституция определила президента как высшее должностное лицо в государстве, обозначила конституционные нормы, которые регулируют функционирование президентской власти, а также реальный объем полномочий, сложившийся в результате соотношения политических сил в стране, и структурные подразделения, обеспечивающие деятельность президента, и прежде всего — его администрацию, которая призвана создавать условия для реализации конституционных полномочий главы государства.

Первая схема президентского аппарата разрабатывалась еще в стенах ЦК КПСС для президента СССР. К августу 1991 года численность сотрудников вместе с техническим персоналом составляла около четырехсот человек. Эта новая структура не являлась собственно администрацией президента, но была именно его аппаратом, который представлял собой несколько подразделений и отделов, заведующие которыми непосредственно подчинялись президенту. В отдельную структуру были выделены помощники, которые, в свою очередь, имели собственные службы консультантов, референтов, секретарей и внештатных советников. Основной акцент делался на коллегиальные органы: так появились Президентский совет, Совет безопасности. Окончательно эта структура в то время еще не оформилась, и до самого последнего дня шел поиск наиболее приемлемых вариантов. К тому же в то время было неизбежным существование параллельных структур, и прежде всего — партийных.

Понятие «администрация президента» прочно вошло в кремлевскую жизнь при Б. Н. Ельцине. Основным документом, регламентирующим ее деятельность, является Положение об администрации президента, утвержденное указом от 2 октября 1996 года № 1412 (с изменениями от 15 апреля, 30 июня, 30 октября 1997 года, 11 августа 1998 года, 14 ноября 1999 года, 27 июня, 17 августа 2000 года). Приведу лишь два основных пункта этого указа:

Администрация президента Российской Федерации (далее именуется — администрация) формируется в соответствии с пунктом «и» статьи 83 Конституции Российской Федерации и является государственным органом, обеспечивающим деятельность президента Российской Федерации.

Администрация в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями президента Российской Федерации, а также настоящим Положением.

Администрация готовит проекты указов, распоряжений, поручений, обращений президента, иных документов, в том числе проектов ежегодных посланий президента Федеральному собранию. Несет функцию контроля и проверяет исполнение федеральных законов, указов, распоряжений и поручений президента и представляет ему соответствующие доклады. Обеспечивает взаимодействие президента с политическими партиями, общественными объединениями, профессиональными и творческими союзами в России, а также с государственными органами и должностными лицами иностранных государств, российскими и зарубежными политическими и общественными деятелями, международными организациями. Ведет исследовательско-анали-тическую деятельность.

Президент осуществляет общее руководство своей администрацией, непосредственно управляет работой ее глава — руководитель администрации. У него есть один первый заместитель и восемь заместителей, некоторые из них возглавляют самостоятельные подразделения — управления.

Высокопоставленными должностными лицами администрации являются также пресс-секретарь, руководитель протокола, помощники и советники главы государства, а также его полномочные представители в органах государственной власти, уполномоченный при Европейском суде по правам человека, руководители подразделений администрации. Полномочные представители президента в федеральных округах также входят в состав администрации и подчинены ее руководителю. В состав администрации входят референтура президента, его канцелярия и аппарат Совета безопасности. Сегодня в президентской администрации насчитывается около двух тысяч государственных служащих.

В последние годы в политическом лексиконе часто стали использовать понятие «команда». В особом ходу термин «президентская команда», что в глазах одних обозначает группу ближайших помощников, а в глазах других — соратников главы государства. Кто-то пытается делить людей вокруг президента на группы и кланы, в то время как в действительности весь его аппарат — это одна большая команда, то есть это коллектив единомышленников, сплоченных вокруг лидера, аккумулирующих его политическую волю. Вокруг же администрации, как и вокруг президента, всегда много политиков, государственных чиновников различных ведомств, которые участвуют в широком политическом процессе и государственном строительстве. Это политическая элита, которая, кстати сказать, постоянно обновляется.

На протяжении пяти лет вся «статусная» интеллигенция поддерживала Горбачева, вокруг него формировались мощные интеллектуальные центры, что было для него весьма важно. Зато его «командой» до определенного момента были лишь члены и кандидаты в члены Политбюро и секретари ЦК. Став президентом, Михаил Сергеевич начал выстраивать структуру своего аппарата. Спортивно-командного духа в его аппарате не было, и дело не столько в том, что все были разными, а главным образом в том, что многие сотрудники пришли сюда из партийного аппарата и к тому же придерживались порой противоположных взглядов на ключевые вопросы развития страны. Совершенно понятным в этой связи было стремление Горбачева опереться на интеллектуальный потенциал советников, многие из которых не являлись сотрудниками аппарата. Это были, как правило, известные ученые и государственные деятели. Членами просуществовавшего полгода Президентского совета были Н. Я. Петраков и С. С. Шаталин, А. Н. Яковлев и Е. М. Примаков. В мае 1991-го, без освобождения от занимаемых должностей, советниками президента СССР назначены Леонид Абалкин, Владимир Кудрявцев, Владлен Мартынов, Юрий Осипьян, Борис Олейник, Юрий Яременко. Это были соратники, но не команда в собственном смысле слова, что совершенно понятно. Команду М. С. Горбачев сформировать не успел. Да такая задача и не ставилась: шел поиск идей, не кадров, ибо существовало стереотипное представление, согласно которому считалось, что на высшего руководителя работает вся партийно-государственная машина. Поэтому когда в прессе муссировали тему, сформулированную на непривычный тогда западный манер, «конец команды Горбачева», это не отражало сути происходившего. Рухнула командно-административная система, но не личная команда Горбачева. Именно в эту эпоху зарождалась администрация президента, и ее костяк составили Г. Шахназаров, А. Яковлев — те, кто помогал президенту вырабатывать «новое мышление». Пресс-секретарями и помощниками Горбачева были в ту пору Виталий Игнатенко и Андрей Грачев.

Со схожими проблемами на первом этапе формирования своей администрации столкнулся после мартовского референдума 1991 года и российский президент. Процесс шел практически параллельно, и можно сказать, что оба аппарата создавались по одной и той же схеме.

Первоначально упор делался на подбор советников. В 1991 году был создан стратегический орган — Государственный совет при президенте Российской Федерации. Госсекретарем был назначен Г. Бурбулис. Затем Госсовет был преобразован в Президентский консультативный совет. В него вошли наиболее активные члены Межрегиональной депутатской группы Ю. Болдырев, Г. Старовойтова, В. Тихонов. Советниками президента были Т. Заславская, Н. Шмелев, О. Богомолов, Г. Арбатов. Руководил группой советников госсекретарь. Параллельно существовал другой орган — секретариат президента, который возглавлял В. Илюшин. И лишь в августе 1991-го стала формироваться новая структура — администрация президента, руководителем которой был назначен Ю. Петров.

И Г. Бурбулиса, и В. Илюшина, и Ю. Петрова Ельцин близко знал еще по работе в Свердловске. Это были люди, которым он доверял и на которых мог положиться, но все же нельзя сказать, что они составляли единую команду. В окружении Бориса Николаевича были и москвичи, те, с кем он работал в Московском горкоме партии, с кем сотрудничал, будучи первым заместителем председателя Госстроя, в частности, М. Полторанин, JI. Суханов, А. Коржаков.

У нас тогда еще не было принято, чтобы, как на Западе, победивший на выборах президент назначал свой кабинет министров, приводил свою администрацию, а с ними и свою чиновную рать — с тем, чтобы всем вместе ответить перед обществом, народом и историей за результаты своей деятельности.

В команде нельзя работать на себя, здесь каждый работает на общую цель, на победу, а в таком случае важны не политические дивиденды и собственные амбиции, а профессионализм, работоспособность, дисциплина и конечно же корпоративная этика. Ну а коли не выстоял — уходи.

К 1992 году Б. Н. Ельцину удалось собрать свою команду, состав которой почти не менялся до выборов 1996 года. Основа этой команды — помощники президента, которые и сформировали администрацию как орган, обеспечивающий планирование перспективной деятельности и подготовку проектов решений, направляемых ему на подпись, контроль за их выполнением, а также всю текущую работу по выполнению конституционных полномочий президента. Мои коллеги Л. Суханов, В. Илюшин, А. Корабельщиков, Д. Рюриков, Л. Пихоя, В. Семенченко, В. Костиков и я обеспечивали работу структурных подразделений по направлениям внутренней и внешней политики, взаимодействию с законодательной властью и регионами, спичрайтеров, пресс-службы, протокола и канцелярии президента. В середине 1993 года расширились полномочия администрации, которая отвечала отныне за вопросы национальной безопасности, связь с парламентом, правовые вопросы, военно-техническое сотрудничество, экономику. В команду влились Ю. Батурин, Г. Сатаров, А. Лившиц, М. Краснов, Е. Шапошников, Б. Кузык. Все эти люди были прежде всего профессионалами — каждый в своей области.

Пока существовал институт помощников, у нас было чувство локтя. Мы часто собирались вместе, обсуждали текущие дела, консультировались друг с другом. Вместе готовили материалы к встречам и визитам президента. Все мероприятия для нас были значимы независимо от курируемых каждым направлений. Мы сообща отмечали дни рождения, праздники, помощники обязательно присутствовали на всех государственных приемах. У каждого был свой участок работы, но мы охотно делились друг с другом информацией, чтобы обеспечить четкое исполнение графика президента. Это была живая и интересная работа. Пожалуй, мы были тогда скорее соратниками, и администрация в целом не представляла собой единой команды.

В 1993 году руководителем администрации был назначен С. Филатов. Б. Н. Ельцин постоянно искал новых людей, чтобы расширить команду не только за счет профессиональных функционеров, но и политических единомышленников. Так был сформирован Президентский совет, в который вошли С. Ковалев, Ю. Лужков, А. Собчак, А. Емельянов, С. Караганов, А. Мигранян и др. В регионы Б. Н. Ельцин назначал своими представителями и главами администраций людей, взглядам которых вполне доверял. Он пытался найти единомышленников и среди молодого поколения демократов-реформаторов, назначая на высокие посты таких, как Е. Гайдар, Б. Немцов, А. Чубайс, С. Кириенко.

О том, что Б. Н. Ельцин постоянно находился в поиске людей, способных выполнять важнейшую государственную работу, красноречиво свидетельствует число сменившихся за время его президентства премьеров: Е. Т. Гайдар, В. С. Черномырдин, С. В. Кириенко, Е. М. Примаков, С. В. Степашин, В. В. Путин.

У всех на памяти случай, когда в 1998 году в Кремле, на заседании Оргкомитета по празднованию двухтысячелетия христианства в Кремле Ельцин сказал: «Не так сели». Его слова потом многократно транслировали все телеканалы. Надо сказать, что с точки зрения протокола рассадка была сделана правильно, ведь Логинов являлся ответственным секретарем и на таких совещаниях ему положено было сидеть рядом с президентом. Когда заседание закончилось, некоторые из присутствовавших подошли ко мне, полагая, что я действительно сделал какую-то протокольную ошибку. Но я к тому времени хорошо знал Бориса Николаевича: если бы это была моя ошибка, он бы обязательно прилюдно мне на нее указал. Однако, когда он произнес свои запомнившиеся всем слова, я посмотрел на него (я тоже сидел за тем столом) и никакой реакции в отношении меня не увидел, как, впрочем, и после заседания: он и слова не сказал. Я понял, что это была его задумка: он хотел таким образом обратить всеобщее внимание на С. В. Степашина в противовес Е. М. Примакову. У меня было горькое чувство: я давно и хорошо знал Е. М. Примакова еще по работе в аппарате президента СССР и горячо уговаривал его согласиться на должность премьера. Но мы жили в смутное время, когда многое происходило стихийно, эмоционально, шла постоянная смена позиций, осуществлялся переход из одного лагеря в другой. А этот альянс будоражил политическую элиту и особенно прессу. Но была и еще одна причина ротации лиц президентского окружения после выборов 1996 года: с какого-то момента Борис Николаевич стал задумываться о «наследнике», о преемственности власти, активно искал подходящую смену и конечно же делал ставку на молодых.

За второй президентский срок сменилось пять глав администрации президента.

Сразу после выборов 1996 года ее возглавил А. Б. Чубайс. Перед ним предвыборный штаб вначале возглавлял О. Н. Сосковец. Затем, после первого тура, возникли острые разногласия, и дело довел до конца уже Чубайс. Тогда же в предвыборном штабе впервые появилась Т. Б. Дьяченко. И именно в тот период начался новый набор в команду президента. Изменился и состав администрации, в нее вошли те, кто участвовал в президентской кампании и активно работал в предвыборном штабе. То есть можно сказать, что была применена западная схема прихода к власти президентской команды.

Структура администрации была преобразована. Раньше основная ставка делалась на группу помощников, которые непосредственно работали на президента. Чубайс предложил вообще отказаться от института помощников. Приостановил свою работу и Президентский совет. Весь центр фокусировался вокруг главы администрации и его заместителей, которые отвечали за конкретные направления. Чубайс — хороший организатор, ему удалось быстро выстроить четкую вертикаль в административной системе. Но он недолго возглавлял администрацию президента. Его заменил Валентин Юмашев, назначение которого стало неожиданностью: прежде он работал над книгами Бориса Николаевича. Правда, Юмашев на протяжении длительного времени был постоянно с нами, хорошо знал нашу кухню и оказался неплохим администратором. Вследствие проведенной им реорганизации я стал заместителем руководителя аппарата президента и в этом качестве пребывал до 1 января 2000 года. Помимо протокола я вел оргуправление и отвечал за связи с административно-хозяйственным управлением и управлением делами. Несколько позже я стал вести еще и график президента. В структуре аппарата в этот период насчитывалось девять заместителей главы администрации.

Вошло в практику, что Б. Н. Ельцин осуществлял кадровые перестановки сразу после Послания Федеральному собранию, это было своеобразным подведением итогов работы власти за прошедший год и представлением программы действий на следующий. В этом заключалась определенная логика: под новые задачи — новая команда.

В. Б. Юмашева сменил Н. Н. Бордюжа, который позднее возглавил Совет безопасности. А на его место был назначен А. С. Волошин, который до этого работал в администрации правительства.

Сегодня многие эксперты, признавая эффективность подобных шагов первого президента, отмечают, что они совершенно не свойственны Владимиру Владимировичу Путину. Борис Николаевич более резко решал кадровые вопросы. Однако время, когда десятками меняли министров и вице-премьеров, ушло в прошлое. Сегодня ротация есть, но она естественна.

Трудно сказать, была ли истинная дружба между теми, кто нес крест государственной кремлевской службы в эпоху Ельцина. Время показало, что многие были неискренни в ее проявлениях. Люди часто дружат не с тобой, а с твоим креслом, положением в Кремле. И стоит положению измениться, как улыбки, объятия и телефонные звонки исчезают и наступает тишина.

В прессе часто обсуждают вопросы, связанные якобы с наличием в аппарате президента Путина двух команд: старой ельцинской и новой питерской. Мне эта проблема представляется надуманной. В. В. Путин пришел на работу в Кремль не 31 декабря 1999 года, до этого он был премьер-министром, то есть членом команды президента. Ни прежде, ни потом он никогда не хлопал дверью и не делал резких заявлений. Сегодня, став капитаном, зная положительный опыт и просчеты своей команды, он сам решает, кого выпускать на поле, а также кто и как справляется со своей работой. Сегодня в администрации служат те, с кем В. В. Путин начинал свою работу в качестве заместителя главы администрации, и те, кто пришел в его команду во время предвыборной президентской кампании, и новые люди, появление которых продиктовано необходимостью.

Институт президентства существует в нашей стране всего тринадцать лет, безусловно, это — ничтожно короткий срок в масштабе истории. Но для отработки функционирования механизма административного аппарата этот срок можно считать вполне достаточным. Прошло время спонтанно-интуитивных решений, и сегодня преобладают продуманно-прагматические действия. Администрация президента вышла на современный политический уровень, она занимается не только поиском интеллектуальных идей для президента, но выполняет конкретные административно-организационные функции.

В последнее время структура администрации президента была реформирована. В частности, произошло укрупнение самостоятельных подразделений и уменьшилось число управленческих звеньев. Новая структура более компактна, она лучше отвечает современным требованиям и лучше соотносится с новой структурой правительства.

В администрации президента упразднено экономическое управление. Вместо него создано объединенное экспертное управление. В его задачи входят стратегический анализ и выявление долгосрочных тенденций развития нашей страны, а также экономическая экспертиза законопроектов.

Изменения произошли и в аппарате Совета безопасности, который также входит в структуру администрации. Кроме того, управление пресс-службы объединилось с информационным управлением. У главы администрации Д. А. Медведева отныне два заместителя: В. Ю. Сурков и И. И. Сечин. Ранее таких заместителей было восемь. Глава администрации с помощью своих заместителей руководит деятельностью полпредов президента в федеральных округах, его пресс-секретаря, а также помощников и советников главы государства. Согласно новой структуре администрации у президента восемь помощников: А. С. Абрамов, Л. И. Брычева, Д. Р. Поллыева, С. Э. Приходько, И. И. Шувалов, В. П. Иванов, С. В. Ястржембский и А. Д. Беглов.

В структуру администрации входят семнадцать управлений и аппарат советников президента. В приложении к указу «Об администрации президента Российской Федерации», подписанном В. В. Путиным, перечислены следующие подразделения:

Аппарат Совета безопасности (на правах управления); аппараты полномочных представителей президента в федеральных округах (на правах управления);

Аппарат советников президента;

Государственно-правовое управление президента;

Канцелярия президента (на правах управления);

Контрольное управление президента;

Референтура президента (на правах управления);

Секретариат руководителя администрации президента (на правах управления);

Управление по внешней политике;

Управление по внутренней политике;

Управление по вопросам государственной службы;

Управление по обеспечению конституционных прав граждан;

Управление информационного и документационного обеспечения;

Управление по работе с обращениями граждан;

 Протокольно-организационное управление;

Управление пресс-службы и информации;

Экспертное управление.

Как здесь уже говорилось, все управления администрации с определенной периодичностью готовят аналитические записки для президента. Раз в неделю по письмам и жалобам, а также по внутренней политике: что происходило в стране, в Госдуме, в Совете Федерации. Если в это время проходил Госсовет, отчет о его работе тоже заносится в аналитическую записку. Все вместе составляет длинный, на 7–8 страниц перечень. Остальные подразделения готовят специальные обзоры по насущным темам, к примеру: «Состояние рубля». Темы выбираются самые острые. У каждого управления есть консультанты, штатные и внештатные, советы, они могут обратиться во всевозможные исследовательские центры и воспользоваться их информацией. Это центры Сатарова, Никонова, Павловского. Полученная от них информация анализируется, при этом перед составителями записки стоит задача показать весь спектр мнений по обсуждаемой проблеме.